Serge Fortier compare la filière du gaz de schiste à un champignon dont l'innocuité est inconnue qu'on nous offre à consommer moyennant une certaine somme. ~ "If I give you money, would you eat this mushroom, not knowing if it's poisonous?" asks the spokesperson for citizens's committees against shale gas to the commissioners of the ÉES."On a beaucoup parlé depuis un an d’« études environnementales stratégiques », ou « EES ». La semaine dernière, Martine Ouellet, la ministre des Richesses naturelles, voulait en lancer une sur l’exploration et l’exploitation de l’uranium.
Une première EES a été entreprise par le ministère des Richesses naturelles et de la Faune (MRNF) sur l’exploration gazière et pétrolière dans le fleuve. Après l’avoir sous-traitée à AECOM, sur la foi de ses résultats préliminaires, Québec décrétait un moratoire sur l’exploitation des hydrocarbures dans le fleuve et l’estuaire, jusqu’à la pointe ouest d’Anticosti. Une autre EES, sous-traitée cette fois à Génivar par le MRNF, analyse présentement les impacts potentiels de l’exploitation des hydrocarbures dans le golfe. Génivar, qui est responsable de la définition des enjeux, des études et de la consultation des populations riveraines, sera aussi responsable d’en tirer des conclusions.
Par contre, après que le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) eut remis son rapport sur les gaz de schiste, Québec a voulu calmer la grogne persistante avec une autre EES dont il a confié la réalisation à un comité d’experts, parrainé par son ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP). Le BAPE a même été invité à suggérer la liste des experts du comité ! Ce comité, dont la crédibilité et la représentativité ont été mises en doute par les opposants à la filière, définit lui-même les enjeux à étudier, encadre la participation publique, définit et commande les études pertinentes, les évalue, les analysera et en tirera des conclusions.
Conflits
« Cette façon de faire recèle plusieurs conflits d’intérêts. Pas au niveau des personnes, ce que d’autres ont dénoncé. Mais il y a conflit d’intérêts entre ceux qui font le travail et ceux qui doivent l’évaluer, entre les experts et ceux qui doivent assurer la primauté de l’intérêt public. Il faut dans ce domaine un cadre plus sérieux pour donner à la population plus de garanties de transparence, de rigueur et d’indépendance. Et pour donner l’assurance au gouvernement, par un jugement indépendant, qu’il peut compter sur un processus rigoureux, censé l’aider à prendre la meilleure décision possible », explique Luc Ouimet.
Ce dernier, qui a fait partie de la première équipe de commissaires du BAPE au début des années 1980, a participé à l’élaboration du processus d’audience, qui aide depuis 30 ans le gouvernement à prendre, en principe, les meilleures décisions dans chaque dossier ayant des incidences environnementales. Après avoir quitté le BAPE, il a été le président fondateur du Bureau de consultation de Montréal (BCM), le défunt équivalent montréalais du BAPE. Il est aujourd’hui président du Centre de consultation et de concertation, une entreprise de consultation publique.
« S’il est bien fait et bien géré, dit-il, ce processus permet de saisir dans leur globalité la totalité des enjeux propres à chaque dossier. » De plus, ajoute Luc Ouimet, toute audience publique est fondamentalement un lieu d’apprentissage où chacun peut mûrir sa vision en l’enrichissant des informations nouvelles, dont il ne disposait pas auparavant. C’est pourquoi il faut plaider, insiste-t-il, pour que le BAPE utilise tous les mécanismes d’information disponibles — Internet, canal de l’Assemblée nationale, télévision, etc. — pour que le public puisse approfondir le dossier en même temps que les commissaires.
Étude d’impact ou EES
Pour Me Jean Baril, un juriste environnemental qui est aussi vice-président du Centre québécois de droit environnemental (CQDE), il faut distinguer deux approches en matière d’évaluation environnementale, ce dont le grand public et les politiciens ne sont pas toujours conscients.
Le règlement sur l’évaluation environnementale impose aux promoteurs de grands projets d’en évaluer les impacts à partir d’une « directive » émise par le ministère du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP). Cette directive précise au promoteur les sujets qu’il doit traiter et les questions auxquelles il doit absolument répondre pour rendre possible un débat éclairé. C’est seulement lorsque la commande est réalisée à sa satisfaction que le ministère autorise le BAPE à divulguer l’étude d’impact, ce qui démarre la consultation publique.
L’EES, explique Me Baril, ne porte pas sur le projet précis d’un promoteur, privé ou public, comme une centrale thermique ou une autoroute. Elle porte sur des sujets plus généraux, soit sur les plans, programmes et politiques du gouvernement.
Mais il n’y a présentement dans le Règlement sur l’évaluation des impacts environnementaux aucune obligation pour le gouvernement d’assujettir à une évaluation environnementale les plans, programmes et politiques des ministères et organismes publics. Pourtant, dès 1988, le rapport Lacoste, du nom du recteur d’alors de l’Université de Montréal (Paul Lacoste), recommandait d’inclure cette obligation de façon à simplifier la procédure d’examen des projets qui découlent de ces programmes et politiques. Une commission parlementaire devait à l’unanimité recommander la même chose en 1993, 15 ans après que cette exigence fut devenue une politique courante aux États-Unis et une règle quasi universelle en Europe. Ce processus en rodage au Québec est pourtant balisé depuis 1998 dans 39 pays par la Convention D’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement. Jacques Parizeau s’était engagé à en faire une exigence réglementaire, mais il n’a pas tenu cette promesse électorale.
On n’a donc pas encore établi au Québec un modèle définitif, à partir des principes expérimentés avec succès par le BAPE depuis 30 ans, comme le démontre la diversité des EES tentées depuis deux ans. Toutefois, le Québec a néanmoins fait avec succès l’expérience de quelques « audiences génériques », soit la partie « audience » du complexe processus de l’EES. Dans l’audience sur la production porcine, c’est le BAPE qui avait commandé les études pour étoffer le dossier. Dans celui de la régénération naturelle des forêts, c’est le MRN qui avait fait ce déblayage avant que le BAPE le porte en audience.
Dans tous ces exemples, toutefois, le BAPE pouvait porter un jugement en toute indépendance par rapport aux ministères à vocation économique et aux experts, ce qui est fondamentalement différent des processus d’EES en cours, qui n’offrent pas un processus balisé de consultation du public.
Scénarios incomplets
Normalement, insiste Me Baril, c’est l’organisme indépendant qui doit définir dans une première phase de la consultation publique quels sont les enjeux que doit couvrir une EES à la lumière des vœux du public. Et, en toute rigueur, ce devrait être le ministère de l’Environnement qui en tire une directive d’impacts pour forcer l’examen des enjeux soulevés par le public. Tout le contraire de ce qu’on a vu dans le dossier des gaz de schiste.
Toutefois, ajoutent Luc Ouimet et Me Baril, comme le dit son nom, une EES doit chiffrer et analyser différents scénarios, y compris celui de ne rien faire, afin d’identifier la meilleure stratégie à suivre dans un dossier. Dans celui des gaz de schiste, par exemple, le public n’a pas eu droit à cet examen même après avoir dit et redit dans ses mémoires qu’il fallait examiner la pertinence de développer maintenant cette filière, ou de laisser le gaz sous terre pour la prochaine génération, ou de développer progressivement cette filière, une région à la fois, etc.
Pour Luc Ouimet, une véritable EES est tout à l’avantage économique des promoteurs. Ceux qui œuvrent dans l’éolien détestent, avec raison, avoir à débattre de la pertinence d’installer leurs équipements en milieu périurbain, tout comme les promoteurs de petites centrales hydroélectriques pestent contre l’obligation de défendre la pertinence de leur filière au lieu de pouvoir s’en tenir aux impacts de leurs projets. Si une audience générique avait statué qu’il fallait abandonner une filière ou la développer avec des règles claires sur les distances séparatrices, sur les compensations, les impacts visuels, etc., plusieurs crises locales auraient été évitées.
Présentement, l’absence de balises réglementaires sur la manière de réaliser des EES au Québec est une des failles majeures du processus québécois, concluent Jean Baril et Luc Ouimet. L’équipe du recteur Lacoste disait la même chose il y a près de 25 ans…"
Article écrit par Louis-Gilles Francoeur publié dans Le Devoir ici: http://www.ledevoir.com/environnement/actualites-sur-l-environnement/360918/evaluations-environnementales-strategiques-des-evaluations-biaisees
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There's been a lot of talk about Strategic Environmental Assessment studies during this past year in Quebec, also known as ÉES ( Études Environnementales Stratégiques). Last week, Martine Ouellet, the Minister of Natural Resources, wanted to start one on uranium exploration and extraction.
One ÉES was started by the Natural Resources (MRNF) on gas and oil exploration in the St.Lawrence River. After giving the contract to AECOM, and based upon the preliminary results, the province announced a moratorium on the exploitation of fossil fuels in the St.Lawrence River and the estuary down to the western tip of Anticosti Island. Another ÉES under Genivar for the MRNF is analyzing the potential impacts of extracting fossil fuels in the Gulf. Genivar is responsible of the definition of what is to be studied and the public consultations and is also in charge of drawing it's conclusions.
On the other hand, after the presentation of the report from the BAPE (Public hearings on the environment) on shale gas, Quebec had wanted to calm public outcry by launching another ÉES in the hands of a committee whose members were experts, overseen by the Ministry of Sustainable Development, Environment and Parks (MDDEP). The BAPE was even asked to present it's own list of experts within the committee! This committee, whose credibility and representativeness were questioned by the opponents, can define itself the questions to be studied, oversees public participation, defines and orders pertinent studies, evaluates them, will analyze them and will draw it's own conclusions.
Conflicts
"This way of doing things includes many conflicts of interest. Not at the level of the people themselves, like some have pointed out. But there is a conflict of interest between those that do the work and those that must evaluate the work, between the experts and those that must insure that the priority is given to public interest. In this domain, a more serious framework in order to present to the population more guaranteed transparency, rigor and independence. And in order to assure the Government, by an independent judgment, to insure a rigorous process that should help it in taking the best decision possible." explains Luc Ouimet.
Luc Ouimet was part of the first team of commissioners of the BAPE in the beginning of the 1980s and participated in elaborating the process of hearings that helps the government to take the best decisions, in principle, in each file having environmental impacts, and this for the past 30 years. After leaving the BAPE, Ouimet became the founding president of the BCM (Bureau de Consultation de Montréal), the ex-equivalent of the BAPE for Montreal. Ouimet is now president of Centre de consultation et de concertation, a public consultation company.
"If it is well done and well managed," he says, "the process lets us grasp what is at stake globally in each case." Also, says Ouimet, all public hearings are fundamentally a learning experience where all can form a better vision of the problem by attaining new information unavailable beforehand. That is why the BAPE must use all information tools available, the Internet, the National Assembly Channel, television, etc..., so that the public can know the question better along with the commissioners.
Environmental Impact Study or Strategic Environmental Assessment Study?
For Maître Jean Baril, environmental jurist who's also VP of the Centre québécois de droit environnemental (CQDE), 2 different approaches have to be taken into consideration when it comes to environmental assessments, something the public and politicians are not always aware of.
The regulation on environmental assessments obliges the promoters of large projects to evaluate the impacts following a directive coming from the Ministry of Sustainable Development, Environment, Fauna and Parks (MDDEFP). This directive indicates to the promoters the subjects that must be covered and the questions that they must absolutely answer in order to make an informed debate possible. It is only when the order is fulfilled to it's satisfaction that the Ministry authorizes the BAPE to make public the impact study, after which are held the public consultations.
The ÉES, explains Maître Baril, is not about the precise project of the promoter, private or public, like a power plant or a highway. It is about more general subjects, like the plans, programs or politics of the government.
But right now, there is no regulation on the assessment of environmental impacts, no obligation for the government to subject the plans, programs or politics of the ministries and public bodies to an environmental assessment. Ever since 1988 and the Lacoste report, named after the chancellor of the University of Montreal (Paul Lacoste) of the time, that recommended that this obligation be included so that the procedure of examination of projects coming from these programs and politics be simplified. A parliamentary commission would recommend unanimously again the same thing in 1993, 15 years after this obligation became a matter of fact in the United States and an almost universal regulation in Europe. This process, still in it's infancy in Quebec is well defined since 1998 in 39 countries part of the D'Aarhus Convention on access to information, public participation to decision taking processes and access to environmental justice. Jacques Parizeau had made a promise to make it a regulation obligation, but did not keep this electoral promise.
So in Quebec, we still don't have a definite model base on BAPE principals successfully tried out for the past 30 years, as we can see from the diversity of ÉES tried for the past 2 years. But Quebec did have a few successful generic hearings, that are the "hearing" part of the complex process of the ÉES. During the hearings on pork production, it is the BAPE that had ordered that studies be done to get more information. For the one about the natural regeneration of forests, it is the MRN that had taken that step before the BAPE went into public hearings.
In all these examples, the BAPE could have made a judgment call independently from the Ministries that had an economic interest in the file and the experts, which is fundamentally different from the ÉES processes going on right now that don't have parameters defined in the process for the public consultations.
Incomplete scenarios
Usually, says Maître Baril, it is the independent organization that must define within the first phases of the public hearings what will be the questions being covered by the ÉES following the public's wishes. And also, it should be the Ministry of the Environment that draws directives of impacts to force a study on the questions brought up by the public. That is completely the opposite of what is being done with the shale gas file.
But, add Ouimet and Baril, like the name itself says, the ÉES must add up figures and analyze different scenarios, including the one that says nothing is to be done, in order to identify the best strategy to be chosen within a given file. In the shale gas file, for example, the public did not benefit from this examination, even after asking again and again in the papers presented to it that an examination of the pertinence of developing this file right away, or leave the gas underground for the next generation, or to develop progressively this file, one region at a time, etc...
For Ouimet, a real ÉES is at the economic advantage of the promoters. Those that are in the wind industry hate, with good reason, debating on the pertinence of installing their equipment in populated areas, as do the promoters of small hydro dams hate having to defend the pertinence of their project instead of only on the impacts of their projects. If a generic hearing had had declared that a certain file had to be abandoned or developed with clear regulations about the distances, compensations, visual impacts, etc..., many local crisis would have been avoided.
Right now, the absence of clear regulatory markers on the way to have ÉES in Quebec is one of the major deficiencies of Quebec processes, agree Jean Baril and Luc Ouimet. The team of Chancellor Lacoste was saying the same thing almost 25 years ago...
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